光伏项目实施的几种模式

作者: 能源节能  发布:2020-05-07

Public-Private Partnership,是社会资本与政府部门合作,共同参与基础设施和公用事业项目投资运营的一种制度创新。PPP起源于英国,最初主要目的是丰富基础设施融资渠道,提升基础设施供给效率,较多地应用于公路、铁路建设等交通领域。随着PPP融资功能逐渐拓展,已逐步覆盖大多数公共产品和服务领域。

开展光伏项目等大、小工程项目,根据投资商、施工单位等项目参与方在项目管理中的地位不同,可以分为多种模式,如DBB、EPC、BOT、BT、EMC、PPP等等。下表是几种常见的实施方式。

近年来,PPP模式在国内得到了蓬勃发展。当前,PPP模式已广泛应用于公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目。截至2016年底,财政部PPP综合信息平台项目库显示,我国PPP 储备项目总额已超过13万亿,入库项目总数超过1万个,呈现出逐步加快的增长态势。

上述几种模式,具体是如何开展?都有哪些优缺点?

电力领域投资规模大、需求长期稳定。拓展PPP模式融资渠道,引入社会资本创新机制,对促进市场机制配置资源、提高能源领域公共服务水平将发挥重要作用。

一、公共私营合作制

PPP模式的特点和适用性

即Public Private Partnership(公共私营合作制)。

PPP模式的典型特征主要体现在以下几个方面:

指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

☞ 伙伴关系。PPP模式的本质是一种基于合约的政府和社会资本合作过程,双方的权利、义务、风险分担、利益补偿等均以合同明确。

其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同,由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

在这一合作过程中,政府和社会资本是平等主体,是一种伙伴关系。

采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

☞ 利益共享。PPP项目都是带有一定公益性质的项目,经济效益与社会效益并重。公共部门与社会资本并不是简单的分享利润,需要对参与项目的私人部门、民营企业等社会资本可能形成的超额利润加以控制,但又要保证一定的收益率,给予其相对长期稳定的投资回报。

PPP模式的内涵主要包括以下四个方面:

☞ 风险分担。公共部门与社会资本合理分担风险的特征,是PPP模式区别于其他交易形式的显著标志。公共部门尽可能多地承担自己具备优势方面的潜在伴生风险,社会资本则按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责。通过双方风险分担,将整体风险最小化。

第一,PPP是一种新型的项目融资模式。

从操作模式选择来看,PPP操作模式可分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三大类。其中,经营性项目一般具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本,大多采用建设运营移交、建设拥有运营移交等模式推进;准经营性项目往往经营收费不足以覆盖投资成本,仍需要政府补贴部分资金或资源。一般通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,通过建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。非经营性项目则由于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府购买服务回收投资成本。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。

根据财政部的指南文件,价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点的项目适合采用PPP模式,目前主推的PPP项目主要采用经营性项目的操作模式落地,即直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本有利可图。

PPP模式的特点和适用性

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高基础设施建设的服务质量。

2016年以来,国家发改委、能源局等部门下发了《关于在能源领域积极推广政府和社会资本合作模式的通知》等一系列文件,鼓励和引导社会资本投资能源电力等领域,推广PPP模式应用。

优点

其中,石油和天然气类项目,主要围绕油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气接收站、石油和天然气储备设施等领域;电力及新能源类项目,重点推广供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、增量配电网、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、电能替代项目等领域。笔者结合增量配电、光伏电站等领域开展探索性分析。

1)消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。

PPP模式在增量配电领域应用

2)有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。

增量配电网领域是我国电力体制改革的重要切入点,资金需求量大。根据国家能源局《配电网建设改造行动计划》,十三五期间我国配电网累计投资不低于1.7 万亿元。2016年11月,国家能源局公布了第一批105个增量配电改革试点名单,由于预期收益良好,特别是一些工业园区的增量配电网项目,具有很强的吸引力。

3)促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。

从项目实施机构来看,《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等文件明确,增量配电网PPP 项目实施机构可以是地方能源管理部门,以及地方政府委托的相关单位,如经济开发区、产业园区管委会等。

4)政府部门和民间部门可以取长补短,发挥政府公共机构和民营机构各自的优势,弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标,可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

项目投资参与方主要包括传统电网企业和发电企业、高新产业园区和经济技术开发区等园区公司、中电建与中能建等电力建设企业、向下游配电网领域延伸的电力设备供应商、以及对电力系统运营业务感兴趣的社会资本等。

5)使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。

从流程上来看,首先,政府授权地方能源管理部门会同相关部门负责PPP项目的前期评估论证,进行项目遴选和实施方案编制;其次,科学筛选具备管理经验、专业实力以及信用状况良好的投资参与者作为合作伙伴,签订PPP合同协议;投资参与方进一步选择与政府部门基于股权投资、参股分红等方式共同设立出资成立项目公司,对增量配电网项目投资、建设和运营,向用户提供服务。项目合作期满后,将项目资产移交政府指定机构,或者仅选择拥有投资收益权,与售电公司自主签订委托协议,具体配电网运营权委托电网企业或符合条件的售电公司进行。

6)风险分配合理。与BOT等模式不同, PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

参与方的项目收益主要来自配电费收入以及有偿为各类用户提供的增值服务。一方面,基于准许成本加合理收益的测算,按照政府核定的配电价格收取配电费;另一方面,可以深入拓展智能用电、用户合同能源管理等服务,以及供电、供冷、供热等智能化的综合能源服务等,开辟新的收入来源。此外,也可在某些PPP项目协议中明确,申请在运行初期最终用户付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报时,由政府以财政补贴、优惠贷款和其他优惠政策的形式,给予一定的可行性缺口补助。

7)应用范围广泛,该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制,可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

PPP模式在光伏电站领域应用

缺点

在一些新能源项目投资建设过程中,还可以尝试将PPP 模式和项目施工总承包EPC 模式有效结合,构建PPP +EPC模式作为新能源发电项目建设的一种新型融资管理模式。近年来,EPC 总承包项目模式以其投资效益高、总成本低和保证项目工期的优势广泛应用于新能源发电项目。然而由于此类项目所需投资量较大,对项目融资需求较为迫切。因此,考虑在EPC 模式基础上引入PPP模式融资,有利于拓宽融资渠道,充分发挥总承包商的项目管理经验,同时多方参与降低投资风险,实现优势互补,多方共赢。

1)导致私营机构融资成本较高

基于项目全寿命周期视角,这两种项目管理模式在时间阶段、工作内容及利益相关方的融合性决定了两者结合的可行性。这种模式下,项目主体包括政府部门、业主方与总承包商。其中,政府部门作为项目发起者、合作者及监督者,通过招标方式确定业主方作为项目投资者,确定总承包商作为项目承建者; 总承包商则采用EPC 模式进行施工建设过程中的项目管理。

2)普遍采用的特许经营制度可能导致垄断

在PPP + EPC 模式下,主要涉及前期准备、建设和运营移交三个阶段。以光伏电站项目为例,在项目的前期准备阶段,地方政府部门发起项目,同时作为合作方和监督方参与其中,并在政策支持下利用PPP模式引入社会投资者参与项目建设,能够缓解政府财政压力;投资者以自有资本和融资资本对项目进行投资,作为光伏发电项目的业主方。在项目建设阶段,业主方以招标方式选择总承包商进行工程施工建设,总承包商总体负责项目的工期、质量和成本,协调各方进行项目管理并处理施工过程中的突发问题;最后,在项目运营移交阶段,业主方负责项目投产后的运营及维护,为消费者提供电力产品及相关服务。

3)项目复杂的交易结构可能降低效率

总的来看,PPP 模式在能源电力基础设施领域具有广阔的发展前景。但在参与PPP的过程中,潜在的风险与挑战也同样不容忽视。在一些已开展PPP的项目中,由于政府审批延误、决策流程冗长、市场收益不确定等一系列风险依然存在。例如,在增量配电领域PPP项目,新建大规模工业园区,可能面临政府审批流程冗长,此外可能由于招商引资不成功导致整体入驻园区率较低,从而使配电网投资面临市场需求波动的风险。机遇与挑战并存,更需要大胆尝试、审慎运作,建立科学的风险分担机制、完善决策流程,在扩大盈利的同时,谨慎防范各类风险。

4)长期合同缺乏足够的灵活性

5)公众使用公共产品/公共服务的成本表面上可能提高。

二、传统的项目管理模式

即设计-招标-建造模式。

该管理模式在国际上最为通用,世行、亚行贷款项目及以国际咨询工程师联合会合同条件为依据的项目均采用这种模式。最突出的特点是强调工程项目的实施必须按照设计-招标-建造的顺序方式进行,只有一个阶段结束后另一个阶段才能开始。在DBB模式中,参与项目的主要三方是业主、建筑师/工程师、承包商。

优点

通用性强;可自由选择咨询、设计、监理方;各方均熟悉使用标准的合同文本,有利于合同管理、风险管理和减少投资。

缺点

工程项目要经过规划、设计、施工三个环节之后才移交给业主,项目周期长;业主管理费用较高,前期投入大;变更时容易引起较多索赔。

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