电力改革:我们参考国外经验但不照搬

作者: 能源节能  发布:2020-04-07

有的人饱含理想,有的人看重利益,幸好他们都愿意协调平衡。

记者:您亲历了中国电力工业数十年的发展与变革,您是怎么看待和评价中国电力体制一步一步改革的?

应该怎么描述过去30年的三轮电力体制改革,是一个极难回答的问题,直到这一中肯回答的出现。这两种力量的博弈构成了令人动容的改革历程。

吴敬儒:我认为中国电力行业的改革是走了中国特色的道路,我们是参考国外改革经验,然后自己根据发展的需要,逐步地推进改革。电力改革起步比较早,改革开放以后就开始进行,当时碰到的问题是如何加快发展电力,满足经济发展需要。在之后也陆续遇到了一些问题,这些都是发展中的问题。这些问题如何解决呢?我们是从中国实际出发,改革电力体制。所以今天可以说,我们是参考了外国经验,但是没有照搬外国的经验。

过去30年,中央政府、地方政府、电网企业和发电企业构成了博弈的四方力量。在这动态的博弈中,有时候中央政府与地方政府立场更接近,有时候电网企业与发电企业手足情深,分开不分家,有时候地方政府和电力企业更愿结盟,有的时候中央政府和电力企业都对地方的部分作为感到担忧。

记者:您刚刚提到电力改革比较早,那中国电力行业的改革是怎么起步的?

这一路的轨迹,时而停滞混乱、扑朔迷离,时而激进凶猛、浩浩荡荡。在当时或者当前,人们会容易感到焦虑或者振奋,但在漫长的历史中,这只是合理的演进罢了,或是偶然,或是必然。

吴敬儒:最早提出来的是要发展多家发电,当时还是计划经济,市场经济刚开始酝酿。在此之前主要的办电力量还是在电力部,当然,在大电网之外也有地方的小电网,有一些小水电。

有时,远离了纷乱的现场,穿过历史反而看到更清晰的画面。比如,时至今日,业界对省为实体多有质疑,但它第一次从体制上调整了电力行业中的央地关系,并极大地解放了电力行业的生产关系,植入市场化的基因。又比如,舆论对国家电力公司充斥负面观感,但正是那时候,它首次提炼出厂网分开、竞价上网的改革思路。真实的实践和鲜活的个体,也应是构成这30年历史的元素。或者只能理解为,这是历史对我们开的其中一个玩笑。

当时国家要求加快发展电力,但是资金远远不够,钱不够,电就发展慢了。第一个想到的就是多家发电,在中央电网范围由地方参加投资,也就是中央跟地方合资。在当时,中央财政并不充裕,所以要求地方拿出钱来。地方的钱从哪里来?当时的做法是直接从地方财政拿过来。第一个突破就是山东的龙口电厂,在电力改革中,龙口是中央地方合资办电中很有名的案例,这就是为什么我说电力投资改革从龙口开始。

回头看三十年前,来路已经显得陌生,但正是它持续地证明,一些事一些人曾经或正在,努力地推动这个行业顽强地适应其所处的时代。

我当时是电力部计划司的副司长,积极推动了这项工作。龙口是山东半岛比较偏僻的地方,电网比较分散,各个县市普遍缺电。为了解决缺电问题,原来的做法是各个地方各个部门分头解决。山东省做了一个方案,分散建几个小电厂,我们计划司不赞成这个计划,我们建议把煤炭资源集中起来利用,建一个规模较大的电厂,因为龙口有一个煤矿,可以建一个二十万千瓦装机量的电厂,在当时,一个县的用电也就是几千千瓦,这已经算很大了。这么算下来这家电厂可以解决周边四五个县未来一段时间的用电问题。龙口这片地方的思想当时已经比较解放,已经有了市场经济的观念,他们就接受了这个意见,同时提出由中央、山东省以及下面地县、企业、公社共同投资办电厂。这个做法是我们国家第一次尝试,这就是龙口电厂有名的地方,几个县、甚至工业企业的钱等集中起来参与办一个电厂,而且还发了股票,当然,这个股票不是现在的股票,成立了董事会,明确要分红。但是地方是不参与管理的,管理基本由水电部门负责。

电力改革比想象中要艰难,而变化比预想的要快。

走在前面的龙口电厂取得成功后,很多省市就开始学习,先是山东,后来是河北、甘肃等,合资办电就遍地开花了。一开始很多地方是接受不了的,这跟省里面思想是否解放有关系。后来这种办电形式就发展得很快,1983年后,当时的国家计委跟我们说这种方式很好,吸收了一部分资金来加快办电,应该通过这个办法在更大范围吸收更多资金来办电。所以当时我代表水电部门,加上国家计委,到各个省去拜访,动员他们合资办电,有10来个省提出了建设性意见,合资办电就这样发展起来了。

上篇

记者:中央与地方合资办电,给当时的电力行业带来什么样的变化?

1987:省为实体启幕

吴敬儒:合资办电以后,引起很大变化。原来电厂都是水电部的,现在多家办电以后,是独家管还是多家管呢?这个就有不同的看法了。水电部就坚持说你们没有本事管,希望还是由水电部门来管。当时,地方参与投资之后我们很好地解决了两个问题,一个叫做分电,因为当时缺电,大家都争着要电,所以按投资比例分电,这是理所当然的。第二就是分利,在分利这个事情上就碰到了大问题。这是别人不会出现的问题,但是我们改革起步后就遇到了,这就是我为什么说中国的电力体制改革是走了自己的道路,没有完全走外国的道路。有一些地区国家定的电价太低,发电厂持续亏损,不仅不能分利,而且每年还要欠债。最典型的就是通辽电厂,那时候国家没有钱,建不起来,就动员了辽宁、吉林和黑龙江三省参与投资。一开始就吉林投了,它用电量大,吉林投资之后我们给的条件比较优厚,分红比例比较高,后来黑龙江觉得还不错就跟着投了,辽宁最后一看,通辽电厂建好后,他们也可以分不少电,也投了。

省为实体是第一轮电改的产物,也是第二轮改革的源泉

但是当时东北电网的电价特别低,只有四分钱左右,通辽电厂发电后,不但没看到分红,而且三个省每年还要往里面填补一共1500万元的亏损。新建电厂也不能老是亏损了。亏损了人家就没有积极性,如果不解决这个问题,继续亏损,电力就发展不起来。而当时国家要控制物价,电价不可能涨。

1987年9月,一连四日。

在这基础上,我们提出了一个折中的办法,实行“新电新价”。当时中央发了1985号文件,鼓励合资办电,解决用电问题,其中很重要一条措施就是实行“新电新价”。

国家计委、经委、水利电力部在北京共同召开加快电力发展与改革座谈会。这是历史上管电的三个最重要的部门,分环节负责电力行业的规划、投资、建设、运行等。

这就开始了电价改革,但当时的改革在今天看来是很不完善的。理论上一个发电厂,无论国家投资多少,地方投资多少,企业投资多少,就应该是一个价格。但当时物价局和财政部不同意国家投资部分也实行新价,所以出现了一个不好的现象,中央投资部分按老价格结算,地方投资和企业投资部分按“新电新价”结算,所以一个电厂的不同机组就有了不同的价格,或者同一个机组发出的电一部分是老价格,一部分是新价格。这是世界上没有的现象,现在你们都不可能想象一个发电机发出来的电有两个价格,但是我们就是这样前进的,你可以看到,我们的改革发展是中国特色的,摸着石头过河。

将来这电够不够用,基本靠地方、靠省市,靠国家是靠不住了。

记者:地方参与合资办电,钱从地方财政出,但是地方财政能力也有限。

坐在主席台的部委领导告诉台下30个省的厅局长们,电力体制改革要启动了,要用改革的方法缓和电力供应问题,他们将会拥有更多的资金、更大的权力,也将背负更多的责任。

吴敬儒:地方都是采取涨价的办法,手中没有钱但是还是要继续办电,只能想找钱的办法。当时电价比较低,有一些地方加一分钱,有一些加两分钱,甚至加三分钱,我们去调查的时候,江苏省江阴市的一度电价加了三分钱。1985年下半年上海经济区,包括上海、江苏、浙江,就是现在属于华东电网范围,统一加了两分钱。

经过此前数年集资办电的试验,动及体制的改革已决意迈出。从更大的视野看,这个国家早已开启了变革的步伐,电力体制改革只是时代宏大叙述的一环。

上海经济区的经济比较发达,当时上海经济区办公室主任是水电部老部长,他在水电部主持工作的时候就认为,我们改革思路都有的,但中央不批准没有办法。例如我们很早就提出要把电价提高,每度电收两分钱,或者一分钱,但中央不批准。他担任上海经济区办公室主任后就向中央写报告,当时李鹏已经当副总理了,他对电力改革是有功劳的,他明白电力行业的规律,明白钱从哪里来。所以中央就同意上海经济区进行试点,从1986年每度电加收两分钱的价格。为什么要进行试点呢?大家害怕一涨电价会对经济产生影响,要先在工业基础好的地方试行看看效果。实际上没有那么可怕的,事实证明收了两分钱后,上海和江浙一带的经济反而发展得更好了。

一个月前的8月份,国务院在北戴河召开了数次会议,希望在五年之内把电力的供应紧张基本缓和下来。解决缺电问题,始终是上世纪80年代最重要的议题之一。

加收两分钱后,一开始的时候就都不错,后来经济发展很快,电还是不够,就出现了临时办法——买用电权。新建电厂中很大一部分投资都是水电部的,从分电的总盘子中拿出十分之一作为国家电,这部分电的价格还是很低,但是你要用这些电就要另外出钱买用电权。当时我是计划司司长,我们觉得还是应该前后平衡,你出一块钱的投资,我给你两度电的用电权,这两度电的价格依然是平价电。你看,我们改革的花样是很多的。

数次会议之后,形成了几个路径,一是划定电力基数,中央给各省市的电量就只有这么多,地方要用电要发展,只有靠本省规划。按照此后的说法,这是省为实体,自己对自己负责。

很多地方认为还是合算,当时用柴油燃烧发一度电要花五毛钱,用电权的一度电只是涨了三毛钱,两年就可以收回来,所以很多地方还是抢着要。

提出这些思路的是国家计委副主任黄毅诚,他的另一个身份是电力工业体制改革小组组长。

记者:加价两分钱不但没有影响经济发展,经济反而发展得更好,这说明低电价才是不可持续的,对吗?那应该说上海经济区试点是成功的?

为了推动电力行业发展与改革,中央1986年批准成立了电力工业体制改革工作小组,这是公开信息可见的电力行业首个体制改革议事机构,第一轮真正意义上的电力体制改革由这个机构开始推动。

吴敬儒:因为每度电贵两毛多钱,所以大家非常愿意出钱办电了,避免了缺电。这就说明电价还是比较低。经济要发展,电力要先行,解决了缺电问题,经济就可以发展得更快了。到了1987年,根据试点情况,中央就决定在全国每度电加价两分钱。这是顺理成章的。

地方承担更多责任,在当时看来是唯一能解决日渐严重的电荒的方法中央钱少了,地方钱多了,地方也要分担办电的职责。这一条思路在此后几十年左右了中国电力工业的走向。

记者:多家办电后,基本解决了当时缺电的问题,后续的改革是怎么样继续的?

20世纪80年代,中央与地方的财政关系发生了重大变化,在全国范围内普遍实行了各种形式的财政地方承包制,中央财政和地方财政开始分灶吃饭。财政包干增加了地方政府扩大收入的动力,很大程度上促进了地方经济的发展。由于分级承包,地方的财政收入逐年递增,而中央财政则日渐捉襟见肘。

吴敬儒:最初的合资办电,只要分电分红就能满足各个投资主体的需要,但是随着地方股权的增大,人家就要求参加管理了。龙口电厂虽然成立了董事会,但这个董事会实际作用不大。随着地方参与投资的电厂越来越多,各省也就成了电力投资公司,他们就实际上参与了电厂的管理。这个时候就出现了电厂多元化,在电网里面再也不是清一色的水电部的电厂了。

在当时,比较理想的分配是这样的:国民收入的三分之一归中央,三分之一归地方,还有三分之一归企业。但是中央的财政收入已经达不到三分之一了。在北戴河会议上,有人提出, 1987年已经下降到20%。

对于这一点,赵紫阳比较有贡献,他提出了煤代油工程。当时很多发电厂都是烧油的,我印象很深刻,1986年烧了一千六百四十万吨。那时候油价比较贵,出口石油可以换很多外汇,赵紫阳就提出出口石油换外汇,火电厂都改烧煤炭。用换来外汇的一部分投资建燃煤电厂,这就出现了华能公司。华能公司成立时,坚持他们投资建设的电厂要独立经营,水电部不能管。中国就出现了IPP。此时,胡应湘在广东珠三角搞了一个沙头角B电厂,这是BOT方式的,它当然是独立电厂。这时候形成了多家办电、多家管电的局面。

中央的钱少了,分给水电部用于办电的钱自然没法满足电力建设需要。但是,在中央各个专业部委中,水电部的投资已经是最大的了,一年的投资就是96亿元。而其他一些部门,比如机械部、电子部、轻工业部等,一年的投资也就是两到三个亿。

记者:中国实际上是从独家办电走向多家办电,从独家管电到多家管电。形成多家管电的局面后,要求厂网分开就顺理成章了,是这样吗?

但是这依然未能满足快速增长的投资需求。在北戴河会议上,水电部和计委还在努力跟财政部谈,因为当年各个部的投资都在下降,电力部门认为按照当时形势电力投资不能下降,反而应该增加,但财政部表示无能为力,没有同意,因为中央一级财政没钱,没钱什么事也别想办。

吴敬儒:这个时候出现一大批的独立发电厂,有华能的,有地方投资的,还有外国投资的。到了2000年,独立电厂已经占中国发电领域45%左右的份额,电力部门直接管理的只有55%左右。在这种情况下,电力部门实际上既是运动员又是裁判员,这就显得不公平了。事实上不管你再公平,人家都会说你不是很公平,这是避免不了的。所以当时普遍的看法是厂网分开,这个原则大家都没有意见的。有人说李鹏当时不同意,这说法是不对的,他也很清楚当时的情况。 正文未完,请点击分页 上一页 1 2 3 下一页全文显示

在此前的职权划分中,办电是中央主导的事项。经济不断增长,电力需求持续旺盛,办电的资金却不能同步增长,电力紧张蔓延,部长家里被停电已不鲜见。

当时全国都步入缺电当中,1980年全国缺电400亿千瓦时,到了1986年扩大到700亿千瓦时,这一数字比当年所有农村地区总用电量还要高120亿千瓦时。

因为缺电,当年黑龙江用电大户在枯水期被迫停产35个月,大庆油田130台注水泵,冬天要停60台,完不成注水任务,以致影响了全国石油产量。强势的石油部门因此很恼火,有些意见。

新兴的经济省份广东则缺电160万千瓦,仅一年就影响产值250亿元,在全国,这一数字达到千亿之多。珠三角地区很多企业建成后由于缺电而没法投产,建成之日就是停产之日,有些项目投产仪式由于有领导参加就实施临时供电,领导一走,工厂接着就停产,所以有的地方出现两次投产,地方和企业焦急又无奈。

原能源部总工程师、电力规划专家周小谦说,当时的情况是用电设备容量增长速度太大了,远高于发电装机增长速度。

电力部早已预见到此种情形。电力部一位年轻领导很早就写信给中央领导:大家公认电力工业是突出的薄弱环节,中央也一再要求加快电力工业的建设速度。但结果电力工业的投资比重和投资绝对数一年比一年少,是向下调而不是向上调。现在电力工业存在两大问题,一是每年装机安排少,欠账越来越多;二是在建项目的规模越来越小,以后的日子如何过呢?现在到了不能耽误的关键时刻了,如果错过时机,我们将要犯历史性错误。

这封信最后还说:这不是争投资的习惯病,而是心所谓危,不敢不言。

写信者日后晋升为国务院领导,为电力体制改革启动注入强大动力。

电力专家姚振炎看得很准:深层次的原因是电力工业管理体制和投资体制出了毛病,经济活动是以各省为单位进行组织的,在财政上分灶吃饭,而电力管理是高度集中和垄断的,就是国家出钱,一家办电,大家用电的大锅饭体制。

从1987年开始的第一轮电力体制改革正是试图在管理体制以及投资体制上同时发力。

姚振炎曾长期在电力系统任职,1988年先后出任国家能源投资公司首任总经理、国家开发银行首任行长、全国人大财经委副主任。

一项曾经令人忐忑不安的试验试图改变这个局面。

龙口原是山东半岛较偏僻的地方,电网比较分散,各个县市普遍缺电。为了解决缺电问题,山东省做了一个规划建设方案,分散建几个小电厂。水电部计划司不赞成这一计划,建议把煤炭资源集中起来利用,建一个规模较大的电厂。因为龙口有一个煤矿,可以建一个20万千瓦装机量的电厂。在当时,一个县的用电也就是几千千瓦,20万千瓦的电厂已经算大厂了。这家电厂可以解决周边四五个县未来一段时间的用电问题。龙口这片地方的思想当时已经比较解放,逐渐有了市场经济的观念,他们就接受了这一意见,同时提出由中央、山东省以及下面地县、企业、公社共同投资办电厂。

这是中国第一次尝试以向县、市、乡镇企业发股票集资的方式合资建设电厂,并和山东电力局组成合营公司董事会进行经营管理。

这一在当时没有任何理论依据的改革试验措施开始改写电力工业的局面。

集资电厂的管理基本由水电部门负责,地方基本不参与。因为水电部坚持认为地方管电不专业,没有本事管,希望还是由水电部门来管。这一局面维持了相当长时间才有所改变。

地方参与投资后,水电部和计委很好地解决了两个问题,一是分电,二是分利。因为当时缺电,大家都争着要电,所以按投资比例分电,这是理所当然的。

在第二个问题分利上后来碰到了大问题。有一些地区电价定得太低,发电厂持续亏损,不仅不能分利,而且每年还要欠债。通辽电厂是一个典型。那时候国家没有钱,规划已久的通辽电厂迟迟建不起来,中央电力部门就动员了辽宁、吉林和黑龙江三省参与投资。一开始只有吉林投了,它用电量大。考虑到水电部给的条件比较优厚,分红比例比较高,后来黑龙江觉得还不错就跟着投了。辽宁想到通辽电厂建好后也可以分到不少电,最后也投了。

但是问题很快出现,当时东北电网的电价特别低,只有四分钱左右,通辽电厂投产后,不但没看到分红,而且三个省每年还要往里面填补一共1500万元的亏损。亏损电厂增多,主管部门意识到新建电厂也不能老是亏损,不然就没有积极性。如果不解决这个问题,继续亏损,电力就发展不起来。而另一方面,当时国家要控制物价,电价不可能涨。

在当时,涨电价是异常困难的。电力主管部门提出了一个折中的办法,实行新电新价。当时中央发了1985〔72〕号文件,鼓励合资办电,解决用电问题,其中很重要一条措施就是实行新电新价。

但零星的集资办电未能扭转局面。缺电的范围已经由沿海地区和华中地区扩大到内地,长期不缺电的西北电网和西南电网也开始拉闸限电。

当时的报纸对缺电影响经济充满担心,民营经济发达的苏南出现了一句顺口溜:形势好不好,看有没有电。因为缺电,原纺织部旗下的郑州第五棉纺厂出口的纱和布仅分别完成73%和65%,广州纺织系统各厂每周停三开四,仅8月份因停电减产18万条。北京夜间也轮流拉电,范围从三环以外扩大到二环路以内。

水电部感受到压力越来越大。1985年,水利电力部党组曾两度上书中央。5月31日,水电部党组写信给中央、国务院,提出关于根本改革电力工业体制的建议。12月25日,向中央财经领导小组提交了《关于电力工业当前问题的报告》。水电部感觉到形势越来越严峻,说冰冻三尺,非一日之寒,我们担心电力不足可能成为今后经济发展和经济体制改革中的一个矛盾集中点,如不及早研究安排,恐怕将来很难补救。我们认为,这个矛盾应当彻底揭露,不能再拖了。丧失了这个时机,贻误大局,将后悔莫及。

上书的目的是建议加大投入,一是从现在大量的全社会固定投资中调整一部分出来搞电,一年调出几十亿元,压缩用电投资,增加发电投资。二是适当增加工业用电电价,比如加价两分钱。只有增加投入,才能改变此前以电力行业的积累支持其他行业的发展的做法。

水电部算了一笔账。1961年至1983年,国家对电力行业投资518亿元,上缴利税约1000亿元,上缴大于投资482亿元。水电部认为,国家把电力工业的利税当作财政收入的重要支柱,是以短补长,得不偿失,电力供应必然越来越不够。

水电部要求国家把电力行业当作企业来看待,做到以电养电,使得电力企业能有合理的利润收入,维持简单生产和扩大再生产的能力。三十多年没变的电价应当随着物价向上浮动。

低电价的影响其实已经开始蔓延。当年,负责为基本建设提供贷款的中国建设银行通知水电部,在建的国家水火电站项目中,有21个因为经济效益不行,不同意继续贷款。接到通知的水电部异常惊讶,如按照现行的政策继续下去,担心建设银行会进一步得出结论,全部电站建设的经济效益都不行。

贷款机构认为经济效益不行集中暴露了此时国家对电力行业政策中的各种矛盾。水电部随即向中央求助,请求中央财经领导小组指定一位同志解剖这一问题,以便重新审议有关政策。

水电部另一个建议是改变一家办电的体制,从一家办电的传统做法中解脱出来,调动各地区的积极性,做到国家、企业、集体、个人一起上。

连番上书后,国家领导人作出批示:加速电力建设要有一整套新办法。他曾说:我几乎每天都担心电要拖经济发展的后腿,因为我们现在还可能没有看清今后若干年我国经济发展的势头。

1986年5月13日下午,国务院领导召集国家计委、经委、体改委、水电部、机械部、财政部、人民银行、建设银行、物价局、物资局等相关部委研究电力工业体制改革问题。

会议决定,为了尽快提出电力工业体制改革方案,成立电力工业体制改革小组。组长为国家计委副主任黄毅诚,副组长为国家经委副主任赵维臣、水电部副部长赵庆夫,组员为财政部、人民银行、建设银行、体改委生产组、计委燃料动力局、经委能源局、物价局、物资局的相关负责人。

经过长时间的讨论,基本达成共识,上报的会议纪要最具突破性的建议是将每度工业用电加价两分钱。

经过多年的争论,价外加价的政策终于有望突破。《李鹏电力日记》曾记载1982年10月4日黄毅诚比较解放思想,他赞成与国民经济同步发展。关于资金问题,他同意我提出的每度电征用2分钱作为电力建设资金。这是一个大政策,为电力发展提供了资金。这是公开资料中,最早关于两分钱政策建议的记载。

此时的华东地区已经试行了加价两分钱的政策。

1983年8月,上海经济区规划办公室主任王林向华东三省一市提议,提高工业电价,征收电力建设基金,解决电力建设基金不足的困难。由于担心提价影响面大,当时的华东电力系统主要领导持保留态度,有的甚至反对,但王林坚持要推动此事。

获中央财经领导小组原则同意后,中央三省一市和电力部门再次发生了激烈讨论。焦点议题是电力建设基金由谁主办,集资电厂的产权关系和经营管理权限。这不是一笔小钱,五年间大约能筹集30亿元,办电规模达到200万千瓦。华东电管局希望由其主办电力建设基金,也拥有集资电厂的产权,负责建设和经营管理集资电厂。

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